Wet dwangsom en Wet Openbaarheid van Bestuur: wanneer wel en wanneer geen misbruik.

Het volgende artikel in Dagblad de Limburger heeft mij aan het denken gezet:  “Dwangsom laat ambtenaar harder lopen” (5 juli 2011).

Het betreffende artikel gaf een korte uitleg over de Wet dwangsom . Tevens werd in dit artikel ook verteld dat er volgens de Vereniging van Nederlandse gemeenten (VNG) misbruik van de Wet Dwangsom in combinatie met de Wob werd gemaakt.

Ik wilde wel eens weten of dit inderdaad zo was.

In dit artikel leg ik kort uit wat de Wet dwangsom en de Wob inhouden en zoek ik uit of er inderdaad misbruik wordt gemaakt van de Wet dwangsom in combinatie met de Wob combinatie.

Wet dwangsom

Een burger, die bij een bestuursorgaan een aanvraag tot besluit of een bezwaarschrift indient, heeft er recht op dat er binnen de gestelde termijnen een besluit wordt genomen. Indien de overheid te laat een besluit neemt  op  de aanvraag of het bezwaarschrift, dan heeft die betreffende burger recht op een vergoeding (de dwangsom). Dit kan de burger ook nog bij de rechter afdwingen. Deze wet is bedoeld om trage besluitvorming van bestuursorganen tegen te gaan.

Voor zowel de aanvragen alsook voor de bezwaarschriften geldt een beslistermijn.

Voor aanvragen geldt een wettelijke termijn, zoals die in de betreffende wet is gesteld of, indien de beslistermijn niet in de wet staat, een redelijke termijn.  De redelijke termijn bedraagt in elk geval 8 weken. In enkele gevallen kan de beslistermijn worden uitgesteld.

Voor bezwaarschriften geldt een wettelijke termijn. Dit is over het algemeen 6 weken, maar is bij inschakeling van een bezwaarschriftenadviescommissie 12 weken.  Bij bijzondere wetgeving kan de beslistermijn op bezwaarschriften anders zijn, maar dit staat dan in die betreffende wet. Tevens kan de beslistermijn in de meeste gevallen worden verlengd voor maximaal 6 weken.

Als de beslistermijn is verstreken en de overheid heeft geen besluit genomen op de aanvraag of het bezwaarschrift, dan dient de burger de overheid schriftelijk in gebreke te stellen. Daarna heeft de overheid nog 2 weken om alsnog een beslissing op de aanvraag of het bezwaarschrift te nemen.

Indien de overheid dan nog steeds geen besluit heeft genomen, dan heeft de burger automatisch recht  op een bestuurlijke dwangsom voor elke dag dat de beslistermijn wordt overschreden. Dit geldt tot een maximum van 42 dagen en tot maximaal € 1.260.

Tevens kan de burger een besluit afdwingen via de rechter, zonder eerst bezwaar te maken tegen het uitblijven van het besluit van de betreffende overheidsinstantie.

Indien de rechter de burger gelijk geeft dan moet de overheidsinstantie binnen 2 weken na de uitspraak van de rechter alsnog een beslissing op de aanvraag of het bezwaarschrift nemen. Tevens zal de rechter aan de uitspraak een dwangsom verbinden, die de overheid aan de burger moet betalen, wanneer zij niet binnen de termijn van 2 weken beslist.

Wet openbaarheid van bestuur

De Wet openbaarheid van bestuur (Wob) regelt het recht op informatie van de overheid. De overheid verschaft op allerlei manieren uit eigen beweging het recht op informatie over het te voeren en gevoerde beleid. Dit kan bijvoorbeeld via de gemeentesite, via de Staatscourant of via Postbus 51-spotjes. Dit wordt wel de actieve openbaarheid genoemd.

Daarnaast bestaat de passieve openbaarheid.

Elke burger kan de overheid om informatie vragen over welke bestuurlijke aangelegenheid dan ook.

De wet zegt dat een Wob-verzoek een verzoek om informatie is dat neergelegd is in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid. Het moet gericht zijn aan een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.  Het bestuursorgaan moet binnen de in de Wob gestelde termijn de gevraagde informatie leveren, tenzij de gevraagde informatie valt onder de uitzonderingsgronden in de wet genoemd.

De burger hoeft bij het verzoek om informatie geen (direct) belang te hebben.

En het geven of weigeren van de gevraagde informatie is een besluit.

Onderzoek naar misbruik Wet dwangsom in combinatie met Wob

Het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) heeft in 2010 het onderzoeksbureau Research voor Beleid gevraagd om een onderzoek uit te voeren naar de Wob.

Het onderzoek was gericht op verzoeken die vallen onder de noemers “omvangrijke en/of complexe verzoeken” en “oneigenlijke verzoeken”. Doel  was het vaststellen van de aard en omvang van deze verzoeken, de mate waarin deze verzoeken bij bestuursorganen worden ingediend, en de gevolgen van deze verzoeken voor bestuursorganen.

In dit rapport werden “omvangrijke en/of complexe verzoeken” gedefinieerd als zijnde verzoeken waarvan de afhandeling door het bestuursorgaan tijdrovend is door de hoeveelheid gevraagde informatie dan wel doordat de uit te voeren activiteiten voor de afhandeling ingewikkeld van karakter zijn.

“Oneigenlijke verzoeken” waren verzoeken die niet gericht zijn op openbaarmaking van informatie over een bestuurlijke aangelegenheid zelf maar op andere doelen, te weten:

1.       Verzoeken gericht op het verdienen van geld aan de Wob;

2.       Verzoeken gericht op het frustreren en/of vertragen van een bestuursorgaan;

3.       Verzoeken die voortkomen uit een obsessief streven naar openbaarmaking.

Opvallend is aan de oneigenlijke verzoeken gericht op het verdienen van geld aan de Wob is dat er vaak gevraagd wordt om niet-inhoudelijke, omvangrijke en complexe informatie door verzoekers die in het verleden ook al dergelijke Wob-verzoeken hebben ingediend. Bovendien geeft de oncoöperatieve houding van dergelijke verzoekers aanleiding tot een dergelijk vermoeden.

Een dergelijk verzoek is vaak niet binnen 4 weken (artikel 6 Wob) af te handelen en het komt ook nog voor dat het verzoek net rond vakantietijd of kerstmis wordt ingediend, zodat het al helemaal lastig wordt om dit tijdig te kunnen afhandelen. Het leidt in die gevallen tot een ingebrekestelling en tot uitkering van een dwangsom door de overheidsinstantie aan de verzoeker.

Verder bleek uit het onderzoek dat 21% van de Wob-verzoeken, die bij alle bestuursorganen worden ingediend, oneigenlijke verzoeken zijn gericht op het verdienen van geld aan de Wob.

De combinatie Wob en Wet Dwangsom lijkt op deze manier een lucratieve business te zijn. Alleen heb ik niet het idee dat de wetgever deze bedoeling heeft.

De minister van BZK heeft daarom het voorstel om een bepaling in de Wob op te nemen op grond waarvan oneigenlijke verzoeken, die kennelijk onredelijk zijn,  kunnen worden afgewezen.  

Ik ben benieuwd hoe dit voorstel er uit zal zien en hoe het principe van Artikel 3, lid 3 van de Wob: “De verzoeker hoeft bij zijn verzoek geen belang te stellen.” overeind blijft.

Is de VNG bestuursorgaan? Ja of nee.

De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) hoeft van de Raad van State geen documenten aan een journalist bekend te maken.

De journalist had aan de VNG met een beroep op de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) deze documenten gevraagd. De VNG had echter geweigerd om deze documenten ter beschikking te stellen, omdat de VNG zich niet als bestuursorgaan zag en daarom niet aan de journalist de betreffende documenten wilde verstrekken.

De journalist zou geen journalist zijn als hij het hierbij had laten zitten en tekende bezwaar en beroep aan. Maar zowel de Rechtbank van Arnhem en de Raad van State gaven de VNG gelijk.

De VNG is dus geen bestuursorgaan en hoeft niet-openbare documenten dus niet bekend te maken.

Volgens de Wet Algemeen bestuursrecht wordt in artikel 1.1 onder een bestuursorgaan verstaan:

a.       Een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld, of

b.      Een ander persoon of college met enig openbaar gezag bekleed.

De VNG is, gezien het feit dat de VNG een privaatrechtelijke rechtspersoon is en niet krachtens publiekrecht is ingesteld , geen bestuursorgaan volgens artikel 1.1 Awb onder a.

De vraag volgt dan of de VNG wel een bestuursorgaan volgens artikel 1.1 Awb onder b is.

Als dat zo is, dan zou de VNG met enig openbaar gezag bekleed zijn. Volgens zowel de rechtbank alsook de Raad van State is dat niet het geval bij de VNG.

Aan de VNG zijn geen overheidstaken opgedragen en derhalve dus ook niet de daarvoor benodigde publiekrechtelijke bevoegdheden. En hoewel de VNG een vereniging is van gemeenten en hoewel de gemeenten  bestuurders leveren aan de VNG, zijn hierdoor geen taken van gemeenten overgedragen aan de VNG. Volgens de uitspraak van de rechtbank te Arnhem “blijft de feitelijke overheidstaak, namelijk de vaststelling van een verordening, voorbehouden aan het bestuursorgaan.” Openbaar gezag wordt dus min of meer gelijkgesteld met het kunnen nemen van besluiten in de zin van artikel 1.3 Awb en dus de rechtspositie van bijvoorbeeld een bedrijf of burger kan bepalen.

Er bestaat ook geen wettelijk voorschrift dat aan de VNG een dergelijke bevoegdheid geeft. Daarom betekent dit dat de VNG dus niet met openbaar gezag is bekleed.

De VNG is zelfs niet een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf, zoals art. 3 Wob voorschrijft. Want de VNG hoeft zich niet te richten naar opdrachten of aanwijzigen van de minister of van de bestuursorganen van de bij de VNG aangesloten gemeenten. Zij is namelijk niet verplicht opdrachten van ministers of bestuurorganen van gemeenten uit te voeren.

Wanneer iemand Informatie wil aanvragen via de Wet openbaarheid van bestuur (Wob), zal deze zich dus eerst moeten afvragen of de betreffende organisatie een bestuursorgaan is volgens de Awb en de Wob.

Welk recht geldt in Nederland voor ons privaatrecht.

In Dagblad De Limburger van 31 mei stond een artikel over de invoering van de Franse Code Civil in 1811. In dit artikel staat dat het huidige Nederlandse privaatrecht gebaseerd is op de Franse Code Civil en dat met invoering hiervan het gewoonterecht, dat in de verschillende provincies gold, en het Romeinse recht, dat daarnaast werd gebruikt, werd afgeschaft.

Wat het gewoonterecht betreft klopt dit voor een zeer groot gedeelte. Echter wat betreft het Romeinse Recht is dit niet geheel juist.

Hoewel het lijkt alsof door de invoering van de Code Civil door Napoleon het Nederlandse recht is gebaseerd op het Franse recht, klopt dit niet helemaal.

Want ook het Franse Recht en de daarbij behorende Code Civil is gebaseerd op het Romeinse recht.

Hoe kan dit dan?

Daarvoor moeten we terug naar het Romeinse Rijk, dat uiteraard begon in Rome en dat zich niet alleen uitbreidde over West-Europa, maar ook richting Oost-Europa. Via keizer Constantijn, die in Byzantium een tweede hoofdstad naast Rome stichtte, die de naam Constantinopel kreeg.

In het Romeinse Recht ontstonden net zoals in elke samenleving  regels en wetten.  En ook deze regels en wetten werden vastgelegd, toegepast en geïnterpreteerd door juristen. En deze interpretaties werden op den duur ook weer in boekwerken gebundeld. Echter deze boekwerken werden niet door de keizer uitgegeven, maar werden verzameld door particulieren, die dit gebruikten voor hun eigen rechtspraktijk en die daarna weer werden overgeschreven en verder gebruikt.

Totdat Keizer Justinianus tussen 529 en 534 na Christus in Constantinopel alle wetten en de uitleg van die wetten vastlegde in zijn Codex Justinianus.  Dit voerde hij in in het gehele Romeinse Rijk, dus ook in het “oude” Romeinse gedeelte in Italië, waar hij ondanks verwoede pogingen toch niet de heerschappij herkreeg, die de Romeinse keizers hadden over Rome en Italië. Echter zijn Codex Justinianus werd wel ingevoerd en dus ook gebruikt, echter in eerste instantie alleen door de Romeinen zelf. Andere volkeren, die in Italië woonden gebruikten hun eigen recht, het zogenaamde gewoonterecht. Wanneer men er echter niet geheel uitkwam, werd het Romeinse recht gebruikt.

 Hoewel het Romeinse recht alleen in Italië officieel is ingevoerd en overal in Europa het plaatselijke gewoonterecht werd gebruikt, is toch het Romeinse recht in West-Europa ingevoerd en gebruikt.

Hoe kon dat zo gebeuren?

In Bologna heeft rond ongeveer 1050 een zekere Irnerius les gegeven in de Codex Justinianus en verder uitgelegd. Hij, maar ook latere professoren, legden het oude Romeinse Recht uit naar de toenmalige tijd en verwerkten dit in zogenaamde juridische handboeken.

Vandaar uit werd dit aan studenten uit alle delen van Europa gedoceerd en ook werd het recht aan andere universiteiten gedoceerd.

Napoleon en de invoering van de Code Civil

In de tijd van de Franse revolutie en Napoleon ontstond  in Frankrijk, net als overal elders in Europa, behoefte aan codificatie en uniformering van het recht.  In Frankrijk werd door Napoleon de Code Civil ingevoerd.

En die Code Civil nu is gebaseerd op het Romeinse recht en op enkele zaken uit het Franse gewoonterecht.

Dus toen Napoleon zijn Code Civil in Nederland had ingevoerd, werd ondanks dat het als een Franse vinding werd gezien, toch weer het Romeinse recht gebruikt, wat in de eeuwen voor de Franse revolutie naast het gewoonterecht in de provincies werd gebruikt.

Het eigen Burgerlijk Wetboek, dat in 1838 werd ingevoerd, was dus niet alleen een vertaling en een bewerking van de Franse Code Civil, maar was ook ontleend via diezelfde Franse Code Civil aan het Romeinse Recht.