Schadevergoeding bij overheidshandelen*

Door besluiten en/of handelen (rechtmatig en onrechtmatig) van een gemeente kan een burger, bedrijf of instelling schade lijden en naar aanleiding hiervan een schadeclaim bij de gemeente indienen.

Je moet dan denken aan:

1.       Schade door handelen of nalaten dan wel schade door achterstallig onderhoud: schade naar aanleiding van feitelijk optreden

2.       Schade als gevolg van rechtmatige overheidsbesluiten. Denk hierbij bijvoorbeeld aan weg- en brugafsluitingen door wegwerkzaamheden:  rechtmatig overheidshandelen

3.       Schade als gevolg van een onrechtmatig overheidsbesluit. Denk hierbij bijvoorbeeld aan de schade die een (rechts-)persoon lijdt, omdat ten onrechte een vergunning wordt geweigerd: onrechtmatige besluiten.

Een schadeclaim naar aanleiding van feitelijk optreden

In deze gevallen kun je denken aan schade als gevolg van gebreken aan de openbare weg, openbaar groen of door voertuigen van de gemeente. De burger kan hierdoor schade leiden en stelt dan de gemeente aansprakelijk voor de haar/zijn geleden schade als gevolg van onrechtmatig handelen. In de gevallen is de gemeente net zoals iedere burger verzekerd voor dergelijke schadeclaims en in deze gevallen zal dus de verzekering van de gemeente de zaak behandelen.

Nadeelcompensatie als gevolg van rechtmatig overheidshandelen

Blijkt echter uit de inhoud van de schadeclaim dat de schade veroorzaakt zou zijn door een rechtmatig besluit van de Burgemeester, het College van Burgemeester en Wethouders of de Gemeenteraad, dan dient de gemeente na te gaan door welk besluit deze schade is veroorzaakt. Er kan dan eventueel sprake zijn van nadeelcompensatie.

Nadeelcompensatie is een verzamelbegrip voor vergoedingen die een overheid uitkeert aan (rechts-)personen die schade lijden ten gevolge van een op zichzelf rechtmatig optreden van de overheid. De gedachte hierachter is dat een bepaald schadeveroorzakend handelen van de overheid weliswaar in het algemeen belang noodzakelijk kan zijn, maar toch niet zonder dat degenen die door dat handelen onevenredig zwaar worden getroffen een compensatie voor schade ontvangen. Nadeelcompensatie hoeft niet altijd een geldelijke uitkering te zijn: ook fysieke maatregelen, bijvoorbeeld aangepaste bewegwijzering, vallen onder dit begrip.

De wettelijke grondslag voor nadeelcompensatie wordt gevormd door de Algemene wet bestuursrecht en het égalitébeginsel. Daarin is bepaald dat er een rechtmatige belangenafweging moet plaatsvinden en dat er een compensatie moet worden aangeboden, indien en voor zover een burger of rechtspersoon onevenredig zwaar wordt getroffen in vergelijking met anderen die in een vergelijkbare positie verkeren.

De plicht tot nadeelcompensatie door de gemeente , maar ook andere overheden, kan door een groot aantal maatregelen en besluiten ontstaan. Enkele voorbeelden hiervan zijn:

-          Weg- en brugafsluitingen, bijvoorbeeld door wegconstructies, andere wegwerkzaamheden of kermissen, waardoor winkels of bedrijven niet meer bereikbaar zijn;

-          Het verleggen van kabels en leidingen

-          Het intrekken en wijzigen van vergunningen

In beginsel geldt echter dat eenieder zijn eigen nadeel ten gevolge van een overheidsmaatregel moet dragen.

Volgens de jurisprudentie geldt dat de gevolgen van de te nemen/genomen rechtmatige overheidsmaatregelen als een normale maatschappelijke ontwikkeling dienen te worden beschouwd, waarmee een ieder kan worden geconfronteerd en waarvan deze gevolgen in beginsel voor rekening van de daardoor getroffenen mag worden gelaten.

In sommige gevallen kunnen zich feiten en/of omstandigheden voordoen, waardoor een individueel belang ten gevolge van een dergelijke maatregel zodanig zwaar wordt getroffen, dat het uit deze maatregel voortvloeiend nadeel redelijkerwijs niet ten laste van de betrokkene(n) dient te blijven.

Bij de inhoudelijke beoordeling van het verzoek kunnen onder andere de volgende punten als leidraad dienen:

1.      Betreft het een normale maatschappelijke ontwikkeling of behoort het tot het normaal maatschappelijk risico c.q. ondernemersrisico;

2.      Betreft het een beperkte groep;

3.      Betreft het een onevenredig zware schade;

4.      Betreft het een voorzienbare activiteit;

5.      Zijn er schadebeperkende handelingen van de gemeente, zoals waarborgen bereikbaarheid, goede tijdelijke bewegwijzering, tijdige communicatie etc.;

6.      Heeft de gedupeerde de schade geconcretiseerd ingediend.

Er wordt bij rechtmatig overheidshandelen onderscheid gemaakt tussen wettelijke en buitenwettelijke nadeelcompensatie.

Wettelijke nadeelcompensatie

Voor bepaalde vormen van schade als gevolg van rechtmatig overheidshandelen zijn wettelijke maatregelen getroffen. Deze schadeclaims dienen afgehandeld te worden volgens deze wettelijke regelingen.

Voorbeelden zijn (deze opsomming is niet limitatief):

-         Wetten: de Onteigeningswet, de Wet ruimtelijke ordening (de planschaderegeling art. 6.1 Wro), de Wet Milieubeheer (de regeling art. 15.20 Wet Milieubeheer)

-         Gemeentelijke verordeningen.

Buitenwettelijke nadeelcompensatie naar aanleiding van een onzuiver of zuiver schadebesluit

Onzuiver schadebesluit

Indien een burger, bedrijf of instelling denkt van een besluit schade te ondervinden, kan hij een bezwaarschrift indienen tegen het “schadeveroorzakende” besluit, waarin dan tevens schadevergoeding wordt gevorderd. Dit wordt gekwalificeerd als een onzuiver schadebesluit.

Zuiver schadebesluit

Nadeelcompensatie kan ook rechtstreeks worden gevorderd door het indienen van een afzonderlijk verzoek om schadevergoeding: een zogenaamd zuiver schadebesluit.

Dit kan in het geval waarin er sprake is van een rechtmatig besluit van de Burgemeester, hHet College van Burgemeester en Wethouders of de Gemeenteraad, waarbij bezwaar en beroep volgens de Algemene wet bestuursrecht heeft opengestaan. De juridische grondslag voor de toekenning van nadeelcompensatie wordt hier meestal gevonden in het beginsel van gelijkheid van het dragen van publieke lasten (égalité devant les charges publique).

Schadevergoeding bij een onrechtmatig overheidsbesluit

Schadevergoeding kan ook worden gevorderd bij een onrechtmatig overheidsbesluit.

Dit is bijvoorbeeld het geval, indien de gemeente schade moet vergoeden, omdat ten onrechte een vergunning of een uitkering is geweigerd.

Procedures, die een (rechts-)persoon kan volgen  bij overheidshandelen

Een burger, instelling of bedrijf heeft bij conflicten bij overheidshandelen volgens de wet en de jurisprudentie de volgende mogelijkheden om procedures te voeren tegen de overheid.

1.       Bij procedures, die gericht zijn tegen feitelijk handelen door de overheid: de burgerlijke rechter

2.       Bij conflicten en/of procedures, die te maken hebben met privaatrechterlijke overeenkomsten: de burgerlijke rechter

3.       Bij conflicten en/of procedures, die te maken hebben met de publiekrechterlijke taak van de overheid:

a.       In het geval van besluiten waartegen geen bezwaar en/of beroep mogelijk is geweest ( de niet appellabele besluiten zoals bijvoorbeeld een Algemene Maatregel van bestuur): de burgerlijke rechter;

b.      In het geval van besluiten waartegen wel bezwaar en/of beroep mogelijk is geweest:

                                                               i.      In het geval waarin het besluit rechtmatig is: de bestuursrechter

                                                             ii.      In het geval waarin het besluit onrechtmatig is, kan de (rechts-)persoon kiezen uit de volgende 3 mogelijkheden:

1.       De burgerlijke rechter

2.       De bestuursrechter

3.       Een procedure volgens artikel 8:73 Awb.

* Met dank aan de gemeente Sittard-Geleen.

Hergebruik van overheidsinformatie: economische motieven in de Wob

In de Wet Openbaarheid van Bestuur (Wob) is sinds 2005 het hoofdstuk “V-A: Hergebruik” opgenomen.

Het is enigszins vreemd dat dit hoofdstuk erin staat. Niet zozeer de artikelen, maar wel de achtergrond van dit hoofdstuk, namelijk de economische waarde van informatie van de overheid te hergebruiken door anderen.

Dit is enigszins vreemd, want het doel van de Wob is het scheppen van openbaarheid ten behoeve van een goede en democratische besluitvorming. Terwijl hoofdstuk V-A van de Wob regelt dat overheidsinformatie toegankelijk moet zijn voor hergebruik door burgers en bedrijven. Dit omdat deze overheidsinformatie van grote economische waarde kan zijn. Denk hierbij bijvoorbeeld geografische en kadastrale gegevens, die door overheidsorganen zijn verzameld en die nu door bedrijven worden gebruikt voor bijvoorbeeld GPS- en navigatiesystemen. Bedrijven maken dus op basis van overheidsinformatie nieuwe producten en diensten.

Hoe is dit hoofdstuk in de Wob gekomen?

De Europese Commissie vond dat overheidsinformatie voor iedere burger in de Europese Unie beschikbaar diende te zijn en niet belemmerd te mogen worden door allerhande verschillende nationale voorschriften. Hierdoor konden burgers en bedrijven deze informatie niet gebruiken. Maar deze overheidsinformatie is echter geld waard, want met deze overheidsinformatie kunnen bedrijven producten en diensten ontwikkelen en zodoende geld verdienen.

Daartoe werd de Richtlijn Hergebruik Overheidsinformatie opgesteld.

Deze richtlijn hergebruik werd door de Nederlandse wetgever geregeld in hoofdstuk V-A van de Wob.

Wat is het doel van de betreffende richtlijn en dus ook hoofdstuk V-A Wob?

Het hoofddoel van de regeling is het bevorderen van de economische bedrijvigheid, waardoor bedrijven een sterkere concurrentiepositie verwerven en tot meer werkgelegenheid zal leiden.

De richtlijn heeft daarvoor 4 subdoelen:

1.       Bevorderen van de ontwikkeling van Europese op overheidsinformatie gebaseerde informatiediensten

2.       Vergroten van de grensoverschrijdende toepassing van overheidsinformatie door particuliere bedrijven

3.       Verhogen van de mededinging

4.       Tegengaan van tempoverschillen tussen de lidstaten bij hergebruik van overheidsinformatie.

De richtlijn geeft hiervoor richtlijnen hoe dit hergebruik dient te worden geregeld door de lidstaten. Daarbij mogen er geen discriminerende voorwaarden worden gesteld door de overheidsinstantie, geen exclusieve contracten over het hergebruik gesloten worden en er mag geen bovenmatige winst worden gemaakt door de overheidsorganisatie.

Overheidsinformatie mag dus in beginsel vrij worden hergebruikt, tenzij de overheidsinstelling een voorbehoud maakt vanwege de Auteurswet en/of de Databankenwet.

In beide wetten staat namelijk dat op door de overheid geproduceerde werken in beginsel geen auteursrecht of databankenrecht rust, tenzij de overheidsorganisatie dit expliciet beperkt.

De reden hiervoor is dat overheidsinformatie in beginsel publiek bezit is.

De Wob en hergebruik in de praktijk

Het blijkt echter dat gemeentes vaak op grond van de Auteurswet en/of de databankenwet een voorbehoud maken. Een uitspraak van de afdeling bestuursrecht van de Raad van State in het geding tussen de gemeente Amsterdam en het bedrijf Landmark hierover geeft aan dat de rechter dit niet accepteert.

In de betreffende uitspraak is hierover de volgende overweging gemaakt:

De gemeente Amsterdam wordt niet beschouwd als producent van de betreffende databank volgens de databankenwet, omdat met betrekking tot  het aanleggen van de databank de gemeente geen risicodragende investeringen heeft gemaakt. Bovendien is niet het bijhouden van de databank een hoofdactiviteit maar een nevenactiviteit van de gemeente. Met de databank dient de gemeente een publieke taak en niet met het opzetten en in stand houden van die databank.

De gemeente had derhalve niet het recht om een voorbehoud te claimen bij het hergebruik van de overheidsinformatie.

Wet dwangsom en Wet Openbaarheid van Bestuur: wanneer wel en wanneer geen misbruik.

Het volgende artikel in Dagblad de Limburger heeft mij aan het denken gezet:  “Dwangsom laat ambtenaar harder lopen” (5 juli 2011).

Het betreffende artikel gaf een korte uitleg over de Wet dwangsom . Tevens werd in dit artikel ook verteld dat er volgens de Vereniging van Nederlandse gemeenten (VNG) misbruik van de Wet Dwangsom in combinatie met de Wob werd gemaakt.

Ik wilde wel eens weten of dit inderdaad zo was.

In dit artikel leg ik kort uit wat de Wet dwangsom en de Wob inhouden en zoek ik uit of er inderdaad misbruik wordt gemaakt van de Wet dwangsom in combinatie met de Wob combinatie.

Wet dwangsom

Een burger, die bij een bestuursorgaan een aanvraag tot besluit of een bezwaarschrift indient, heeft er recht op dat er binnen de gestelde termijnen een besluit wordt genomen. Indien de overheid te laat een besluit neemt  op  de aanvraag of het bezwaarschrift, dan heeft die betreffende burger recht op een vergoeding (de dwangsom). Dit kan de burger ook nog bij de rechter afdwingen. Deze wet is bedoeld om trage besluitvorming van bestuursorganen tegen te gaan.

Voor zowel de aanvragen alsook voor de bezwaarschriften geldt een beslistermijn.

Voor aanvragen geldt een wettelijke termijn, zoals die in de betreffende wet is gesteld of, indien de beslistermijn niet in de wet staat, een redelijke termijn.  De redelijke termijn bedraagt in elk geval 8 weken. In enkele gevallen kan de beslistermijn worden uitgesteld.

Voor bezwaarschriften geldt een wettelijke termijn. Dit is over het algemeen 6 weken, maar is bij inschakeling van een bezwaarschriftenadviescommissie 12 weken.  Bij bijzondere wetgeving kan de beslistermijn op bezwaarschriften anders zijn, maar dit staat dan in die betreffende wet. Tevens kan de beslistermijn in de meeste gevallen worden verlengd voor maximaal 6 weken.

Als de beslistermijn is verstreken en de overheid heeft geen besluit genomen op de aanvraag of het bezwaarschrift, dan dient de burger de overheid schriftelijk in gebreke te stellen. Daarna heeft de overheid nog 2 weken om alsnog een beslissing op de aanvraag of het bezwaarschrift te nemen.

Indien de overheid dan nog steeds geen besluit heeft genomen, dan heeft de burger automatisch recht  op een bestuurlijke dwangsom voor elke dag dat de beslistermijn wordt overschreden. Dit geldt tot een maximum van 42 dagen en tot maximaal € 1.260.

Tevens kan de burger een besluit afdwingen via de rechter, zonder eerst bezwaar te maken tegen het uitblijven van het besluit van de betreffende overheidsinstantie.

Indien de rechter de burger gelijk geeft dan moet de overheidsinstantie binnen 2 weken na de uitspraak van de rechter alsnog een beslissing op de aanvraag of het bezwaarschrift nemen. Tevens zal de rechter aan de uitspraak een dwangsom verbinden, die de overheid aan de burger moet betalen, wanneer zij niet binnen de termijn van 2 weken beslist.

Wet openbaarheid van bestuur

De Wet openbaarheid van bestuur (Wob) regelt het recht op informatie van de overheid. De overheid verschaft op allerlei manieren uit eigen beweging het recht op informatie over het te voeren en gevoerde beleid. Dit kan bijvoorbeeld via de gemeentesite, via de Staatscourant of via Postbus 51-spotjes. Dit wordt wel de actieve openbaarheid genoemd.

Daarnaast bestaat de passieve openbaarheid.

Elke burger kan de overheid om informatie vragen over welke bestuurlijke aangelegenheid dan ook.

De wet zegt dat een Wob-verzoek een verzoek om informatie is dat neergelegd is in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid. Het moet gericht zijn aan een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.  Het bestuursorgaan moet binnen de in de Wob gestelde termijn de gevraagde informatie leveren, tenzij de gevraagde informatie valt onder de uitzonderingsgronden in de wet genoemd.

De burger hoeft bij het verzoek om informatie geen (direct) belang te hebben.

En het geven of weigeren van de gevraagde informatie is een besluit.

Onderzoek naar misbruik Wet dwangsom in combinatie met Wob

Het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) heeft in 2010 het onderzoeksbureau Research voor Beleid gevraagd om een onderzoek uit te voeren naar de Wob.

Het onderzoek was gericht op verzoeken die vallen onder de noemers “omvangrijke en/of complexe verzoeken” en “oneigenlijke verzoeken”. Doel  was het vaststellen van de aard en omvang van deze verzoeken, de mate waarin deze verzoeken bij bestuursorganen worden ingediend, en de gevolgen van deze verzoeken voor bestuursorganen.

In dit rapport werden “omvangrijke en/of complexe verzoeken” gedefinieerd als zijnde verzoeken waarvan de afhandeling door het bestuursorgaan tijdrovend is door de hoeveelheid gevraagde informatie dan wel doordat de uit te voeren activiteiten voor de afhandeling ingewikkeld van karakter zijn.

“Oneigenlijke verzoeken” waren verzoeken die niet gericht zijn op openbaarmaking van informatie over een bestuurlijke aangelegenheid zelf maar op andere doelen, te weten:

1.       Verzoeken gericht op het verdienen van geld aan de Wob;

2.       Verzoeken gericht op het frustreren en/of vertragen van een bestuursorgaan;

3.       Verzoeken die voortkomen uit een obsessief streven naar openbaarmaking.

Opvallend is aan de oneigenlijke verzoeken gericht op het verdienen van geld aan de Wob is dat er vaak gevraagd wordt om niet-inhoudelijke, omvangrijke en complexe informatie door verzoekers die in het verleden ook al dergelijke Wob-verzoeken hebben ingediend. Bovendien geeft de oncoöperatieve houding van dergelijke verzoekers aanleiding tot een dergelijk vermoeden.

Een dergelijk verzoek is vaak niet binnen 4 weken (artikel 6 Wob) af te handelen en het komt ook nog voor dat het verzoek net rond vakantietijd of kerstmis wordt ingediend, zodat het al helemaal lastig wordt om dit tijdig te kunnen afhandelen. Het leidt in die gevallen tot een ingebrekestelling en tot uitkering van een dwangsom door de overheidsinstantie aan de verzoeker.

Verder bleek uit het onderzoek dat 21% van de Wob-verzoeken, die bij alle bestuursorganen worden ingediend, oneigenlijke verzoeken zijn gericht op het verdienen van geld aan de Wob.

De combinatie Wob en Wet Dwangsom lijkt op deze manier een lucratieve business te zijn. Alleen heb ik niet het idee dat de wetgever deze bedoeling heeft.

De minister van BZK heeft daarom het voorstel om een bepaling in de Wob op te nemen op grond waarvan oneigenlijke verzoeken, die kennelijk onredelijk zijn,  kunnen worden afgewezen.  

Ik ben benieuwd hoe dit voorstel er uit zal zien en hoe het principe van Artikel 3, lid 3 van de Wob: “De verzoeker hoeft bij zijn verzoek geen belang te stellen.” overeind blijft.